１９９８年１１月１８日，我国第一家跨行政区的中国人民银行上海分行正式挂牌成立。对中国人民银行的管理体制实行改革，撤销省级分行，设立跨盛自治区、直辖市分行，是党中央、国务院深化金融改革的一项战略性决策。据悉，人行上海分行成立后，其余８家跨省区分行也将于１９９８年１２月２０日前挂牌成立。中国人民银行行长戴相龙在评价此项改革的作用时说，它有利于增强中央银行对金融机构监管的独立性，有利于增强货币政策的权威性。改革开放２０年来，我国金融业取得了前所未有的发展。据统计，至１９９８年１０月底，我国金融机构存款余额已达９．３万亿元，贷款余额达８．３万亿元，分别比１９７８年增长８２倍和４５倍。但值得注意的是，在金融资产迅速膨胀的同时，我国商业银行的不良债权比例也呈上升之势。据人行１９９７年所进行的一项调查显示，我国金融系统中属于难以归还的不良资产比例已达６％—７％，银行的信贷资产质量不佳，在这种情况下，存在着明显的金融风险。固然，银行出现坏账、呆账，原因是多方面的。但其中一个根本的问题在于，近十几年，一些地方政府长期干预银行的经营活动，导致银行的资产质量明显恶化。时下，在一些商业银行内，常会听到一个叫做“点贷”的名词，意思就是由行政长官指定的贷款，往往只要由一个地方领导批一张条子，银行就照办发放贷款，而很少关心客户的资信情况，有时明知企业无法归还贷款，银行也发放贷款，在这种情况下，大量贷款成为不良资产。在一些地方，有的地方领导甚至支持银行搞利率大战，违规经营。１９９２年至１９９３年，我国部分地区大搞房地产热，致使巨额的银行资金沉淀，也是行政干预金融的结果。按照有关的法律，商业银行应自主经营，人民银行有权对商业银行的经营进行监管。但是，原来人民银行是按行政区划设置分支机构的，这样，人民银行分支行的负责人既要受上级机构的管辖，同时也受地方的制约，如此一来，当问题发生时，如遇到行政干预，人民银行就很难履行央行应有的职责。从国外的情况看，政府干预金融的后果也是十分严重的。国际货币基金组织和世界银行在分析东南亚金融危机的原因后均认为：在东南亚的国家和地区，普遍存在着不适当的银行监管、政府指令性贷款、政治压力贷款等问题，这些都是导致东南亚地区银行坏账多达６６００亿美元的重要因素，而这正是危机暴发的根源。世行认为：东南亚的经济复苏，很重要的前提是全面改善其金融监管系统。据了解，中央银行管理体制的改革酝酿由来已久。早在１９９３年１１月，党的十四届三中全会就提出“中国人民银行的分支机构为总行的派出机构，应积极创造条件跨行政区设置”，这一设想同时被写入《关于金融体制改革的决定》中。１９９５年颁布的《中国人民银行法》则明确规定：“中国人民银行在国务院领导下依法独立执行货币政策，履行职责，开展业务，不受地方政府、各级政府部门、社会团体和个人的干涉。”同年，人民银行推出了下属分支机构的干部交流制度。此次人行上海分行的成立，标志这一改革已正式启动。