1936年西班牙内战爆发后，英、法等27个欧洲国家宣布对西班牙实行不干涉政策，它们为防止向西班牙输送武器而派出海军在西班牙海岸巡逻和封锁。意大利潜艇乘机在地中海接连袭击开往西班牙港口的别国商船。针对意大利破坏地中海航行与贸易安全的侵略行为，英、法于8月底共同邀请德、意、希、土、苏、南等国开会讨论同“不明国籍”的潜水艇作斗争的问题。德、意拒绝参加。

1937年9月14日，英、法与其他7国的代表在瑞士日内瓦附近的尼翁签订《尼翁协定》。协定规定：对在地中海攻击不属于西班牙任何纷争一方的船舶的潜水艇，缔约国海军应予以反击并在可能情况下予以消灭。为实施上述决定，在地中海水域，英法两国舰队应同在公海上和尼翁协定参加国的领水内，依两国协议分区执行任务，以保护航行安全；地中海沿岸国则保证对上述舰队协助提供使用港口。

9月17日，在日内瓦又签订《尼翁协定》的补充协定，规定本协定扩大适用于水面船舰和航空器对商船的袭击。这样就全面地确定潜艇、飞机、水面船舰袭击商船的行为均当视为海盗行为。