1937年6月初，周恩来带着中共起草的国共两党合作抗日的纲领，到庐山与蒋介石会谈。

宋子文、宋美龄、张冲等往返磋商。蒋介石出尔反尔，置共产党起草的合作纲领于不顾，直接提出两党合作的形式问题：成立国民革命同盟会，由国共双方推选同等数量的干部组成，蒋任主席，有最后决定权；红军可以编为3师12个团，4.5万人，中共委派师长，副职由国民党委派；3个师以上不能设总指挥部，师以上可以设政训处，毛泽东、朱德离开红军出国留洋；陕甘宁边区针府由中央政府派正职长官，等等。

对此，周恩来表示，有关国民革命同盟会的组织原则须经请示研究后决定，其他事项均不能同意。16日，中共代表返回延安。6月25日，中共中央书记处提出了同国民党谈判的新提案。新提案在一些重要问题上作了让步。关于两党合作的组织形式问题，原则上同意组织国民革命同盟会，承认蒋介石依据共同纲领有最后决定权。对一些具体问题的主张是：如果蒋介石同意设立总的军事指挥部，红军即待其名义发表后改编；陕甘宁边区7月实行民主选举，向蒋推荐张继、宋子文、于右任3人，择其中一人任边区行政长官，林伯渠任副长官；力争轨德为红军改编后的指挥官，毛泽东不拒绝出外做事，但非到适当时机不去；不放弃国民大会民主选举的基本原则。发表后改编；陕甘宁边区7月实行民主选举，向蒋推荐张继、宋子文、于右任3人，择其中一人任边区行政长官，林伯渠任副长官；力争朱德为红军改编后的指挥官，毛泽东不拒绝出外做事，但非到适当时机不去；不放弃国民大会民主选举的基本原则。28日，周恩来电告蒋介石，申明中共中央认为如红军改编后3个师上边无指挥机关实无法进行改编，朱德不能离去。29日，中共中央接南京电：红军改编后只能设政训处。

中共中央决定：可以用政治机关名义指挥苍队，但必须有等于指挥机关的组织和职能。万一争不到朱德为政治机关的主任，即自行改编。